América do Sul em busca da riqueza energética: o papel do Estado na gestão dos recursos

No período que se inicia em 2000, a tendência de alta dos preços da energia inverteu a prolongada depreciação dos recursos energéticos ao longo das décadas de 1980 e 1990. No mundo inteiro, fortaleceu-se a posição das empresas estatais de hidrocarbonetos em sua relação com as transnacionais. Atualmente, 77% das reservas mundiais de petróleo se encontram sob o controle de estatais ou semiestatais. Essas empresas – conhecidas pelo acrônimo em inglês NOCs, de National Oil Companies – administram seus recursos energéticos a partir de interesses que nem sempre coincidem com as prioridades do mercado internacional e dos países mais desenvolvidos. As NOCs, como agentes das políticas públicas traçadas pelos respectivos governos, geralmente buscam outros objetivos além de maximizar a extração e os lucros, tais como a redistribuição da renda nacional, a geração de receitas fiscais e a promoção do desenvolvimento. Estimulados pela alta dos preços, os governos em todos os países produtores de hidrocarbonetos têm procurado reforçar o controle sobre esses recursos, adotando medidas voltadas para ampliar a sua participação na renda petroleira, ou seja, nos excedentes gerados pelas exportações de petróleo e gás natural.

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No plano político, essa postura se traduz no chamado nacionalismo de recursos, ou seja, a gestão dos recursos energéticos – especialmente os hidrocarbonetos – pelos Estados proprietários das reservas a partir de critérios de “interesse nacional”, o que geralmente inclui a elevação das receitas fiscais até o máximo possível, o foco no desenvolvimento econômico e social e a preservação das reservas com vistas ao benefício das gerações futuras. A Rússia, para citar apenas um exemplo, adotou a partir da posse do presidente Vladimir Putin, em 2000, uma política de reestatização parcial das empresas de petróleo e gás que haviam sido privatizadas após a dissolução da União Soviética. Entre outras iniciativas que desagradaram os governantes ocidentais, Putin obrigou empresas estrangeiras, como a Shell e a BP, a vender à companhia semiestatal Gazprom grande parte das suas ações nos projetos de exploração de petróleo e gás na Sibéria. Os críticos ocidentais argumentam que, ao agir dessa maneira, o governo russo bloqueia os investimentos necessários para ampliar a sua produção de combustíveis. A resposta de Moscou é que, enquanto os preços mundiais da energia estiverem em alta, não é preciso ter pressa em explorar as reservas do país.

Uma faceta importante na mudança do paradigma de governança energética diz respeito ao marco regulatório da exploração dos hidrocarbonetos. O modelo tradicional de concessão da propriedade das reservas está em declínio e só sobrevive nos EUA e em alguns países europeus, como Reino Unido e Noruega. Para substituir as concessões, a fórmula adotada atualmente no mundo inteiro é do contrato de produção partilhada (Production Sharing Agreement, em inglês), pelo qual o Estado se associa a uma empresa estrangeira nos termos de um acordo que define as condições de prospecção, exploração e produção.

Ocorre que desde 2003, quando a maioria dos contratos foi assinada, os cálculos da repartição da renda vinham sendo feitos com base nos preços vigentes na ocasião, em torno de 15 dólares por barril de petróleo, quando em 2006 esses valores já ultrapassavam os 70 dólares. Com isso, os ganhos das empresas estrangeiras se multiplicaram astronomicamente, enquanto a parcela destinada ao Equador tinha um aumento apenas marginal. A decisão de Palacio obrigou as empresas estrangeiras a ressarcir o Estado equatoriano no valor da diferença em relação aos preços reais, instituindo essa regra para os cálculos a serem feitos daquela data em diante. Chávez elogiou a medida e, imediatamente depois, ofereceu ao governo de Palacio um acordo para refinar o petróleo equatoriano na Venezuela, com uma economia de 300 milhões de dólares por ano.

As políticas de “nacionalismo de recursos” no Equador se intensificaram a partir da posse, em janeiro de 2007, de Rafael Correa, eleito com o forte apoio dos movimentos sociais e dos setores de esquerda. Portador de um discurso crítico aos EUA e ao neoliberalismo, Correa defendeu em sua campanha um programa de transformações econômicas, políticas e sociais que o aproximou das perspectivas de Chávez e de Morales – com destaque para a proposta, comum aos três presidentes, de convocar uma Assembleia Constituinte encarregada de “refundar” a república. No campo petroleiro, deixou clara sua intenção de adotar um enfoque nacionalista, o que incluiria o regresso do Equador à Opep, o que de fato se concretizou. Essas posições, que inevitavelmente alteraram o panorama petroleiro equatoriano em prejuízo do capital externo.

Bolívia: a defesa do gás natural

Ideias de soberania energética levaram centenas de milhares de bolivianos às ruas, na primeira década do século XXI, para derrubar dois presidentes – Gonzalo Sánchez de Lozada, em 2003, e Carlos Mesa, quase dois anos depois – e eleger um terceiro, Evo Morales. Na Bolívia, a revisão das regras neoliberais para a indústria do petróleo e do gás natural tem seu marco inicial na primeira “guerra do gás”, de outubro de 2003, quando uma insurreição popular derrubou Sánchez de Lozada (principal arquiteto das privatizações na década de 1990) e colocou no topo da agenda política a nacionalização dos hidrocarbonetos, que vinham sendo explorados em condições extremamente favoráveis pelas empresas transnacionais.

Entre essas empresas se destacava a Petrobras, na dupla condição de operadora das principais reservas gasíferas da Bolívia e do Gasbol (Gasoduto Bolívia-Brasil), por onde transitam as remessas de gás boliviano que abastecem importantes setores industriais no sudeste brasileiro. O presidente deposto foi substituído pelo seu vice, Carlos Mesa, que se manteve hesitante entre atender as demandas populares e se curvar às pressões das empresas estrangeiras, contrárias a qualquer alteração nas regras do jogo que garantiam a elas uma participação de até 82% na receita obtida com o gás natural. O impasse se resolveu com uma nova rebelião popular – a segunda “guerra do gás”, de julho de 2005 –, que provocou a renúncia de Mesa e a antecipação das eleições presidenciais, com a vitória do principal líder dos movimentos sociais bolivianos, Evo Morales, que assumiu o governo em janeiro de 2006.

Em cumprimento às suas promessas de campanha, Morales anunciou em 1º de maio de 2006 a nacionalização dos hidrocarbonetos, afetando os interesses da Petrobras e das demais transnacionais com negócios na Bolívia. A decisão do governo boliviano provocou uma crise diplomática com o Brasil, que recebia, na época, 50% do seu suprimento de gás natural por meio do Gasbol. A Petrobras protestou contra a “medida unilateral” dos bolivianos, mas o presidente Lula reconheceu a legitimidade de nacionalização com um “ato de soberania” e, contrariando os setores conservadores da sociedade brasileira que propunham represálias contra a Bolívia, trabalhou para desarmar as tensões e buscar uma solução negociada.

Diferentemente das experiências de nacionalização em outros países (e na própria Bolívia, onde medidas similares já tinham sido adotadas no passado), as novas regras adotadas pelo governo boliviano admitem a permanência das empresas estrangeiras na exploração do petróleo e do gás natural. O que mudou, no essencial, foi a divisão da receita obtida com esses recursos, com o aumento da parcela apropriada pelo Estado para até 70% do total, e a garantia do controle estatal sobre a cadeia produtiva dos hidrocarbonetos. Nesse episódio, os únicos ativos efetivamente nacionalizados foram as duas refinarias da Petrobras, que passaram para o governo boliviano, mediante o pagamento de uma indenização acertada entre as duas partes, depois que a empresa brasileira se recusou a permanecer no empreendimento como acionista minoritária. Os investidores estrangeiros acabaram por assinar novos contratos com as autoridades da Bolívia, assegurando assim a continuidade de seus negócios naquele país.

Um fator que acabou contribuindo para um desenlace favorável à Bolívia foi a entrada em cena de um terceiro ator – o governo argentino, chefiado por Néstor Kirchner. No auge do conflito entre as autoridades bolivianas e a Petrobras, em setembro de 2006, Kirchner e Morales assinaram um contrato para o fornecimento de gás boliviano à Argentina em volumes similares aos remetidos ao Brasil, que perdeu assim sua condição de único cliente da Bolívia.

A substituição do modelo neoliberal na indústria dos hidrocarbonetos da Bolívia por uma política de soberania energética trouxe benefícios concretos ao país. Com o aumento da arrecadação fiscal sobre as exportações de petróleo e – principalmente – gás natural, a receita do Estado boliviano com esses recursos saltou de uma média de 300 milhões de dólares no período anterior à nacionalização para 1,6 bilhão de dólares em 2008, depois que os novos contratos já estavam em vigor. A participação da renda dos hidrocarbonetos no PIB (Produto Interno Bruto) passou de 5,6% em 2004 para 21,9% em 2009, um avanço que se mostra ainda mais impressionante quanto se constata que, nesse mesmo período, o PIB boliviano duplicou, atingindo 19 bilhões de dólares em 2009 – um aumento que se deve, em grande medida, aos efeitos do Decreto de Nacionalização. Mais importante ainda é verificar que o bom desempenho econômico da Bolívia foi acompanhado por melhorias significativas na distribuição de renda, na redução da pobreza e na elevação do padrão de vida da população em geral.

Paraguai: o contencioso de Itaipu

Outro conflito energético entre o Brasil e um vizinho sul-americano — neste caso, o Paraguai – é o que o envolve a energia gerada pela usina hidrelétrica de Itaipu, a segunda maior do mundo, inaugurada 1983, na fronteira entre os dois países. Embora o empreendimento seja compartilhado, formalmente, em partes iguais, por meio da Binacional Itaipu, as regras vigentes durante quase três décadas para o aproveitamento da eletricidade gerada pela usina beneficiavam claramente o Brasil, que até 2011 comprava a baixo preço a quase totalidade da energia destinada ao Paraguai, sem dar ao parceiro a possibilidade de vendê-la livremente no mercado.

O Tratado de Itaipu – assinado em 1973, quando o Brasil e o Paraguai se encontravam sob ditaduras militares – estabelece que cada um dos países tem direito a 50% da energia, sendo que a parte não utilizada deve ser vendida ao outro a preço de custo. Como o Paraguai abastece quase todas as suas necessidades com apenas 5% da eletricidade gerada por Itaipu, os 45% restantes são automaticamente comprados pela estatal brasileira Eletrobrás, que paga por essa energia apenas uma pequena fração dos preços no mercado global.

A correção dos termos desiguais da parceria energética em Itaipu é uma antiga reivindicação da sociedade paraguaia, que alcançou o primeiro plano da agenda bilateral após a eleição de Fernando Lugo como presidente do Paraguai, em abril de 2008. Apoiado por uma aliança de movimentos sociais e de partidos de esquerda, Lugo apresentou a revisão do Tratado de Itaipu como um dos principais tópicos de sua plataforma eleitoral. Em julho do mesmo ano, Lugo e o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva fecharam um acordo pelo qual o Brasil praticamente triplica – de 125 milhões de dólares anuais para 360 milhões de dólares, em média – o valor do pagamento feito ao Paraguai por abrir mão de sua parte na energia de Itaipu. O acordo estabelece, ainda, que o Paraguai poderá comercializar livremente a sua parcela de energia no mercado elétrico brasileiro ou, ainda, vendê-la a um terceiro país.

Depois de aprovado pelos Congressos dos dois países, o acordo entrou em vigência em agosto de 2011, quando o Brasil efetuou a primeira parcela do pagamento calculado segundo as novas regras. Mas a discussão prossegue, agora em torno da reivindicação paraguaia de que seja feita uma auditoria da dívida do Paraguai para com o Brasil por conta do financiamento da obra.

Trecho adaptado do livro “Energia e Relações Internacionais”. Igor Fuser é jornalista. Leia o original no blog Outras Palavras.